按行业分类确定环评文件类型，但请不要理解偏了
2019-09-12 10:07:38
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从文章题目上看没什么，因为一直以来我们就是这么干的；但是细看内容就会发现，该文值得商榷的地方太多了。本来分类管理名录就存在很多争议的内容，而这篇文章的出现，不但是刷新了三观，更有将分类管理名录及环评文件确定原则推到重来的感觉。作为已经走下神坛，或者从未上过神坛的环评，是不是要走向祭坛了呢？环评文件编制类型，不但决定着环评文件的厚度、编制费用、审批的流程和时限、排污许可的管理，还直接决定着企业违法行为的处罚额度：自由裁量权常常根据环评文件类型来确定。尽管分类管理名录至今已多次调整、修改，其中确实存在一些理解上的不一致。但“根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理”、“跨行业、复合型建设项目，其环境影响评价类别按其中单项等级最高的确定”的大原则，从未改变过。毕竟，这就是环评的初心：对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。恰逢本年度“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，环评也需要“回归初心、不忘使命”。中国环境报的该篇文章，对行政处罚的具体内容的表述，有很多模糊的地方。案例中纸制品加工建设项目环评文件已在环保局备案，但是环保局还为此出具审查意见。比如登记表备案，只需要建设单位承诺符合备案要求，并保证材料真实性，网上填报即可完成备案。该项目既然是备案，但环保局为什么要出审查意见，文中没有说明具体情况，此处为最大疑问。如果当初纸制品包括燃煤锅炉，环保局给予备案通过，则当初就错了。燃煤锅炉在名录中明确要求编制报告书。最大可能是该项目属于2016年开展的“违法违规清理行动”中，通过现状评估报告获得的备案。具体情况需要等可以查到行政处罚决定书、行政复议决定书的时候才能知道。由于不清楚到底是什么备案，以及处罚的具体情况，本文对燃煤锅炉改为煤气发生炉到底是否需要编制环评文件，以及是否应该按照“未批先建”、“未验先投”作出处罚不做讨论，单纯讨论文中作者的几种观点。根据《环评法》第十六条第的规定，环评文件编制类别，的确是由项目对环境影响程度决定的。可能造成重大影响的编制报告书、造成轻度影响的编制报告表、造成很小的填报登记表，这是原则性表述。别忘了，该条还有一款：建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。也就是说，到底怎么才是造成重大或者轻度影响，不能以个人的理解去判定，而是要按照分类管理名录的规定去判定。如果人人可以主观理解影响是否重大，那还不乱了套了？再者，燃煤锅炉改为煤气发生炉，很难讲环境影响到底是加重了还是减轻了，环境要素不止一个。不信拿燃煤锅炉、煤气发生炉报告研究一下，是不是所有环境要素的影响都减轻了？这篇文章还提到：无明确判断标准时，应回到原则规定去做合理理解。且不说煤气发生炉是否属于无法明确判断的情形。单是“无法判断就自己去理解”，也是偏离了法治的思维。分类管理名录第六条明确：当无法判定时，应该由省级部门提出建议，报生态环境部认定。燃煤锅炉改为煤气发生炉，不能改变纸制品的属性，这个观点没有问题；但是放在确定环评文件类别的判定中就有问题了。不能因为你生产纸制品就不管其他辅助、配套设备及工艺。思想上首先背离了环评文件确定的原则：对环境造成的影响。除火电、热电行业，锅炉是主要生产设备以外，其他行业锅炉都是辅助设备。是不是判定环评文件类别的时候，不需要考虑锅炉的影响呢？排污许可证申请与核发技术规范，锅炉、水处理、电镀等那可是单列的行业。
跨行业、符合性的建设项目，在业内人士理解中，从未有过如此大的偏差。很简单，我们都是在分类管理名录的基础上理解的。再者，分类管理名录中关于跨行业、符合型的规定，也仅仅是明确环评文件类别的时候，要依据更高等级去判定，没有说要改变行业分类的意思。比如金属制品、线路板等行业，你可以仅考虑行业不考虑电镀吗？
当然，作者提出立法解释“跨行业、符合型”的认定，往大了讲也没有错。但是如果这样，那很多常识性的东西也需要不断解释了。诊所供药剂配制或者中药加工服务，怎么可能跨入制药行业？制药行业是有特指的。小诊所用煤气发生炉取暖？这个臆造更明显，哪个小诊所会用煤气发生炉取暖？如同网友留言，用核反应堆加热一样，现实生活中这种假设也是不存在的。“根据工商注册管理规定，这家诊所就可以合法地经营煤气”，但需要经批准的事项须经有关部门批准方可从事。医院动物实验当成屠宰就更搞笑了。不信翻翻国民经济行业类别，什么叫“屠宰及肉类加工”。相反，医院如果涉及到核技术应用项目，绝不可能因为行业类别是医院就可以不管，而是要根据分类管理名录确定相应的类别。作者也说了，这几个案例属于虚拟，但是虚拟的也太脱离实际了。就像假如我明天中500万一样，是基本不存在的事情。基于此讨论问题，那就是无意义的。分类管理名录的确存不少问题，比如什么是建设项目，一直未有明确。但分类管理名录是确定环评文件类别的根本，脱离名录谈环评文件类别无意义。分类管理名录也不是一成不变的，经过多次调整，多少报告书调整成为了报告表甚至登记表。所以重大轻微之类的判定，不同的阶段也有不同的认识，也要综合考虑经济社会发展及管理水平。如果你从自己的认识去理解对环境影响的重大、轻微，那是不是要精神分裂了呢？所以，判定环评文件类别，在遵从分类管理名录的基础上，综合考虑跨行业、符合性的问题，以最高等级确定。当然，分类管理名录应该更加精细化。如果环境部觉得无法完成，可以授权省级生态环境部门，甚至各级生态环境部门完成。
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